( 新宁县金石镇中长村兴修高标准排灌水渠。郑国华 杨汉锌 摄)

( 涔天河水库库区风景如画。(资料图片))

      湖南省人民政府副省长  张硕辅

　　编者按
　　
　　水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。
　　
　　省委、省政府把水利建设作为基础设施建设的优先领域。全省水利建设投入持续增加，规模不断扩大，效益日益显现，为全省经济社会健康发展提供了可靠的水资源支撑和水安全保障。
　　
　　当前，新一轮水利建设热潮正在三湘四水磅礴展开。为展示各地火热的建设场景，激励广大干部群众踊跃大干水利，本报特开辟《水利建设热三湘》专栏，今起陆续刊发，敬请关注。
　　
　　由于特殊的水情，水利工作在湖南经济社会发展中有着重要和独特的地位和作用。历届省委、省政府带领三湘儿女坚持大干、治水兴湘，始终突出解决防洪保安问题、突出解决人饮困难问题、突出解决农田灌溉问题、突出解决水资源综合利用问题、突出解决生态环境保护问题，一届接着一届干，历经20世纪50年代洞庭湖治理大会战，60年代兴修水库和电排歼灭战，70年代山水田林路综合治理，80年代和90年代洞庭湖综合治理和水库除险保安、配套改造，特别是新时期在科学发展观指导下加快现代水利建设，以堤防、水库、灌区为基础，工程措施与非工程措施相结合的现代水利体系初步形成，为战胜历次洪旱灾害发挥了关键性、基础性作用，为确保工农业生产和人民群众生活提供了必要的用水条件，为全省经济社会健康发展提供了可靠的水资源保障。在湖南发展新的历史起点上审视湖南水利，不难看出，水利建设和管理仍然明显滞后于经济社会发展。随着新型工业化、新型城镇化、现代农业和信息化的深度融合和深入发展，以及全球气候变化影响加剧，我省水利面临的形势更趋严峻，去年大旱和今年多次暴雨洪水再次警示了这一点。因此，我们必须坚持把水利作为基础设施建设的优先领域，把严格水资源管理作为加快经济发展方式转变的战略措施，深化水利体制机制创新，加快建立人水协调的现代水利体系。
　　
　　一、深刻认识降雨时空不均这个基本省情，牢固树立长期大干水利的思想
　　
　　湖南的自然地理位置、独特的地形地貌条件以及气候因素，决定了降雨时空分布极不均匀，由此带来的水资源时空分布不均、与经济社会发展的需求不匹配，就构成了水情的基本特点，这一自然禀赋条件存在极大的水安全风险，表现在四个方面：
　　
　　1、降雨的时空分布不均是洪旱灾害多发频发的自然原因。全省多年平均降雨量1450毫米，但年与年、月与月以及地区之间分布极不均匀：汛期（每年4月－9月）降雨量一般占全年的70%以上并且往往以暴雨形式出现；空间分布上，山地较丰，而湖区、丘陵相对较少，形成四个高值区、两个低值区（四个高值区分别是武陵山以北澧水上游、雪峰山脉地区、湘东南与江西交界地区、湘鄂交界的幕阜山地区，两个低值区是洞庭湖纯湖区和衡邵丘陵地区）。降雨集中期易引发暴雨山洪、外河洪水、内涝渍水，而少雨季节往往出现干旱缺水。
　　
　　2、水资源的时空分布不均是制约经济社会可持续发展的突出瓶颈。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境中不可或缺的重要元素，因而它极大地影响着地区的经济社会发展。我省水资源基本由降雨形成，多年平均水资源总量约1700亿立方米，相对丰富，位居全国第六位。但由于降雨时空分布不均，带来了水资源量在时空分布上也极不均匀：降雨集中期产生的大量水资源以洪水形式白白流走，而非汛期由于降雨偏少，一些地区甚至发生季节性缺水；在地区分布上同样差异大，东、南部山地多，中部丘陵、北部平原相对贫乏。此外，由于各地人口密度存在差异，导致地区间人均水资源量差距较大。全省人均水资源量2500立方米，而最低的邵东县人均不到1000立方米、最高的城步苗族自治县人均达到9900立方米，相差近10倍。这些特点导致我省水资源区域性、季节性短缺并存，难以满足经济社会发展的需求，干旱期间人畜饮水困难、工农业用水和生态环境用水紧张。
　　
　　3、河流众多水系复杂决定了防灾抗灾任务异常艰巨。全省共有流域面积50平方公里以上的河流1301条，其中湘资沅澧四水贯穿全境，长江由三口七支分流到洞庭湖。这些河流的源头大部分在崇山峻岭，易发生暴雨山洪；中下游汇入洞庭湖，易形成长时间大流量高水位洪水。全省共有5级以上堤防1.18万公里，其中绝大部分都没有达到设防标准，例如洞庭湖区3507公里一线大堤，大部分堤防标准只5－10年一遇。堤线长、设防标准低，因而抗灾能力比较低，防守、抢险任务十分繁重。
　　
　　4、长江对洞庭湖的影响加剧了防灾抗灾的复杂性和严峻性。江湖关系由来已久。洞庭湖作为长江中下游重要的调蓄湖泊和全国最大的淡水湿地，其维系长江中下游防洪安全大局、保证流域生态安全的地位不可替代。另一方面，长江变化巨大的水量以及挟带的泥沙对洞庭湖地区的防洪安全、供水安全、水生态安全影响直接、剧烈、深远，从而加剧了这一地区防灾抗灾的复杂性和严峻性。
　　
　　以上四个方面，是我省频繁发生洪旱灾害的主要原因。解决湖南现代水利发展问题，就要深入研究这些因素的特殊性、固有性，充分认清我省治水形势的艰巨性、复杂性、长期性，切实承担起历史赋予我们的责任，坚持大干水利不动摇，不断提高防灾抗灾能力、提高服务经济社会可持续发展的支撑和保障能力。
　　
　　二、准确把握湖南水利发展阶段性特征，增强加快现代水利发展的紧迫感
　　
　　新中国成立以来，湖南水利始终围绕满足经济社会发展的需求，不断解决影响发展的突出问题，同时经济社会发展又促进水利更快更好发展。当前，湖南已经进入加快推进全面建成小康社会的新阶段，水利呈现出许多新的变化，其阶段性特征主要体现在以下三个方面：
　　
　　1、水资源调控能力不强的问题仍然突出。我省水资源时空分布不均，应对这一问题一直是水利工作的重点，主要是通过持续不断、大规模的水利建设，提高水资源调控能力。但要清醒地看到，解决这一问题，任务相当艰巨。就目前而言，全省水资源调控能力依然不强，突出表现在三个方面：一是防洪保安能力不强。湘资沅澧四水干流及其主要支流的绝大部分堤防防洪标准都没有达到设计的要求，流域防洪控制性工程不多，绝大多数中小河流都没有得到有效治理；洞庭湖区各堤垸防洪标准不高，堤防基础及穿堤建筑物隐患较多，蓄滞洪区建设滞后；山洪防御区域点多面广并且分散，及时预警和提前转移难度大；已建成的1.4万多座水库不仅总库容仅为全省年径流量的36%，而且大部分调节性能差，更严重的是各类病险水库达9046座（占水库总数的64%）。尽管这几年下大力开展水库除险加固工作，但目前还有4036座水库未完成除险加固任务，这些水库本身度汛安全存在极大风险。二是抗旱应急水源不足。还有1400万人未解决安全饮水问题，已建供水工程的水质达标率不高、供水保证率低，城市供水基本上取自河流地表水，水源单一，受来水量、水质影响大，供水安全风险大；农村灌溉方面，还有1000余万亩农田无灌溉条件，已建灌区中，一方面有2210万亩（占灌溉面积47%）属于小型、微型灌区，供水保证率低，另一方面由于灌区配套建设滞后、老化失修严重，灌溉能力呈下降趋势，目前实际灌溉面积占设计面积的87%。三是水资源利用效率不高。全省普遍缺乏节水意识，节水措施采用得少，水资源利用效率不高、浪费严重。目前，我省农业灌溉基本是大水漫灌，农业灌溉水利用系数只有0.47左右，低于全国0.516的平均水平；工业用水重复利用率仅为25.5%左右，远低于全国52%的平均水平；城镇供水管网漏失率约20%，大量自来水白白浪费。
　　
　　2、经济发展、水情变化对解决水安全问题带来不少新变化。最突出的是四个方面：一是经济社会发展对防洪安全、供水安全的要求提高了。新型工业化、新型城镇化和新农村建设加快推进，经济总量不断增长以及人口布局调整、流动加快，使得受防洪保护的区域扩大、人口增加、标准提高，工农业生产用水和人民群众生活用水在量和质上都有新要求，因而“人水矛盾”更加突出。二是人类活动带来水情发生许多新的变化。人类活动逐步改变了原来雨水边界条件，使得雨水汇流时间加快、产流增加，对城镇防洪和山洪地质灾害防御影响加剧。特别是长江三峡水利枢纽工程建成运行以来，已经显现出它的影响，一方面调蓄长江洪水，减轻了长江洪水对洞庭湖的不利影响，另一方面由于改变了下泄洪水的水量和时间分布、泥沙含量，正在影响着长江中下游河道和洞庭湖水系的堤防安全、河势调整。同时，由于长江三峡及其上游控制性水利工程的蓄水调度，洞庭湖区枯水期提前、延长，对该区域的水量、水质以及生态环境影响也逐渐显现。三是极端天气事件增多，增加了防洪保安难度和用水矛盾。局地突发短时强降雨次数增多、强度屡超当地记录，引发严重的暴雨山洪。今年凤凰、辰溪、麻阳等地多次发生暴雨山洪，损失惨重；而去年全省遭遇了长时间大范围高温干旱，其中六项气象指标超过同期历史极值。这些极端气候事件发生的频率、强度都呈增加趋势，给防汛抗旱、水资源利用带来新的矛盾和问题。四是水环境污染水生态破坏现象依然存在，局部呈加剧趋势。目前，全省每年工业和生活废水排放总量约为26.7亿吨，局部地区远超过水环境容量，同时农业生产每年投入大量化肥、农药，溶入水体，成为水体重要污染源，许多河流呈间歇性污染状态，局部水体重度污染，部分城镇和工矿企业沿线河道污染加剧，特别是一些农村的溪流、沟港、湖塘，已成为垃圾堆放场、臭水河塘、死水沟。人们的不合理生产活动造成水土流失，目前仍达3.23万平方公里，占全省总面积的15.2%；人为侵占水域，年均减少水域面积6万多亩。这些现象，导致河流湖泊承受的生态压力越来越大，生态方面的不利效应日益凸显，水生生物多样性呈下降趋势。
　　
　　3、对水工程、水资源、水行业的管理还存在许多与形势发展不相适应的地方。主要是三个方面：一是在水利工程建设管理专业化、市场化及社会化机制建设方面还有许多不适应社会主义市场经济体制的要求，对现有工程管理存在体制不顺、机制不活、责任主体不明确、管理经费不落实等问题，难以发挥工程正常效益；二是对水资源管理还没有真正成为经济社会发展中的约束性、控制性和引导性因素，没有真正把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措；三是在水行业管理方面，依法治水管水局面还未形成，基层服务体系还不健全，技术力量缺乏。
　　
　　三、坚持科学规划，努力探求湖南现代水利发展的新突破
　　
　　2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出：水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。党的十八届三中全会作出全面深化改革的重大战略部署，从加强生态文明制度建设的高度，明确提出要建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，并将水资源管理、水环境保护、水生态修复、水价改革、水权交易等纳入生态文明制度建设重要内容，还对健全防灾减灾救灾体制等提出了明确要求。党的十八大以来，习近平总书记多次就治水发表重要论述，并提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，形成了新时期我国治水兴水的重要战略思想。这一系列重要论述和重大部署，为全面深化水利改革、加快现代水利发展指明了方向。
　　
　　当前，湖南经济社会发展正朝着“两个百年”的奋斗目标迈进，对水利需求呈现出多样性，水利发展面临十分难得的机遇。因此，我省水利必须围绕推进“四化两型”、促进“三量齐升”，积极转变治水思路，科学制定发展规划，统筹考虑各方需求，兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾，促进开发、利用、治理与节约、配置、保护等各方面的协调发展，促进区域、城乡协调发展，加快建设人水协调的现代水利体系。要突出把握好五个方面的重点。
　　
　　1、坚持生命至上，始终把确保人民群众生命安全放在首位。这是我们一切工作的出发点和落脚点，是践行党的宗旨、向党和人民负责的本质要求，是提升国家治理能力的必然选择。就水利工作来说，就是要确保防洪安全、确保供水安全。一是在经济社会发展规划上，充分考虑水资源及水环境承载能力。在城镇化建设、人口布局上，充分考虑当地防洪保安能力、水资源供给能力，避免新建城镇、村落等人口密集地选择在洪泛区、山洪易发区、供水无保障区，逐步缓解人水紧张的矛盾。二是在山洪防御工作中，突出及时预警、迅速安全转移。坚持开展防灾避灾知识宣传教育和应急演练，抓紧配套、完善已建的山洪灾害县级监测预警系统，建立、健全基层山洪防御组织体系，落实应急转移包干责任制。一旦发生暴雨，能及时监测、提前预警、迅速组织、安全转移。三是防御江河洪水，充分发挥工程体系抗灾的关键作用。按照防洪应急调度预案，科学调度流域内水库、堤防、蓄滞洪区等防洪工程体系，同时组织力量全力守护和抢险，确保工程本身度汛安全，确保工程充分发挥抗洪减灾的关键作用。四是确保城乡居民饮水安全。2015年前全面解决列入国家规划的3165万农村人口饮水不安全问题，农村自来水普及率不低于70%，2020年前基本实现村村通自来水；加快推进城乡供水一体化进程，因地制宜建设城市第二水源，建立健全城市供水安全保障体系，提高城乡供水保证率。
　　
　　2、坚持以防为主，加快建设完善水利工程抗灾减灾体系。着眼于夯实水利基础，全面增强水利支撑保障能力，必须长期坚持水利建设。当前要集中力量抓好四大工程建设：一是以增强水资源调控能力为主的水源工程建设。抓紧完成现有水库除险加固工作，提高水库自身安全性能，恢复水库调蓄能力，同时争取新建部分以防洪、灌溉为主的水库，着力推进湘江流域涔天河水库扩建、莽山水库、毛俊水库和资水流域金塘冲水利枢纽、犬木塘水库等控制性重大水利项目建设，提高水库调蓄能力。还要有针对性挖掘一批水库的防洪潜力，重点研究五强溪水库的超标准洪水调度方案，在正常蓄水位仍维持108米的条件下，争取防洪高水位由108米抬高到110米，增加防洪库容3.45亿立方米，使其总防洪库容达到17.05亿立米，联合调度凤滩水库可将沅水尾闾防洪标准提高到40年一遇，但要妥善解决好库区应对超标准洪水带来的一系列问题，切实保障库区群众生命财产安全。此外，针对洞庭湖地区季节性缺水日益突出等问题，要加快松滋口建闸、四口河系综合整治以及城陵矶水资源控制性枢纽工程的前期工作，争取早日上马。二是以增强抗洪能力为主的堤防加固工程建设。洞庭湖地区、四水干流及其主要支流堤防要按照设计标准加快建设，特别是要尽快实现重要地级城市防洪标准达到100年一遇、一般地级城市达到50年一遇、县级城镇达到20年一遇以上、重点集镇达到10年一遇以上，洞庭湖区的重点堤垸堤防达到20年一遇以上、蓄洪垸和其他堤垸堤防确保分蓄洪前不溃堤。三是以确保城乡饮用水、灌溉为主的供水工程建设。继续把解决安全饮水问题作为当前水利工作的重点，今明两年要完成“十二五”国家规划内剩余982万农村人口饮水安全建设任务，全省要达到100%的乡镇（政府所在地）、70%以上的行政村通自来水，供水保证率达95%；解决洞庭湖区38个县（市、区）205万人饮用水铁锰超标问题；争取国家追加我省解决湘江流域重金属污染和衡邵干旱走廊特旱地区及国家扶贫攻坚区190万群众的饮水不安全问题。加快推进23处大型灌区、661处中型灌区以及小型灌区的续建配套和节水改造，继续发动群众切实加强农村“五小”水利工程建设，大力发展渠道防渗、管道输水、喷灌、微灌等高效节水技术，扩大旱涝保收面积，增强粮食安全保障能力。四是以解决城乡渍涝灾害为主的排水工程建设。继续抓紧建设洞庭湖区垸内、四水沿线低洼地带等地的排水沟渠联通工程，按规定留足内湖调蓄区，完成电排泵站更新改造；按照建设“海绵城市”的理念和要求，科学规划，统筹运用各项技术吸收、渗透、存储城区雨洪，同时要继续加强城镇排涝设施建设。
　　
　　3、坚持节水优先，加快建设节水型社会。充分认识节水的极端重要性，从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置。要像抓节能减排一样抓好节水工作。在我们这样一个水量相对丰沛地区更要采取有力措施树立节水就是减排治污、节水就是保护生态、保护水源就是保护家园等观念，在全社会真正倡导爱护水、节约水的良好风尚。全面落实最严格水资源管理制度，通过实施用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污控制“三条红线”管理，发挥水资源的引导和约束作用，实现以水定需、量水而行、因水制宜，实现水资源的合理开发、科学配置、高效利用和有效保护，满足经济社会发展的各方面用水需求。强化用水定额管理、建立水权水市场、推广节水新技术新工艺等措施，提高农业用水效率，提高工业回水利用率，同时还要进一步发挥市场“无形之手”的杠杆作用，降低万元工业增加值耗水量、降低城市居民生活用水量，加快推进由粗放用水方式向集约、节约用水方式的根本性转变，到2020年初步建立起生产布局与水土资源条件相匹配、用水规模与用水效率相协调、工程措施与非工程措施相结合的节水体系。
　　
　　4、坚持尊重自然、修复生态，实现人与自然协调。按照“山水田林路”系统治理的思路，把治水与治山、治林、治地结合起来，从涵养水源、修复生态入手，切实强化水土保持监督，严格落实水土保持“三同时”制度，把水土保持这一基本国策落实到位，有效治理水土流失。以湘江保护与治理这一省政府“一号重点工程”为抓手，加快推进湘江流域管理，实现流域内水资源、水生态、防洪及河道水域等统一管理，使湘江流域水资源和水环境及流域经济社会发展相协调、相适应。推进河湖空间用途管制和生态红线管控，合理利用河湖资源，严格控制占用水域和岸线，严厉打击非法采砂，切实加强河道保洁，有序推进河湖休养生息，充分发挥河湖的行洪排涝、灌溉供水以及生态、航运等综合功能。在加强农田水利建设与管理的同时，大力发展避灾农业。首先调整产业结构。重点要根据水资源拥有量调整洞庭湖区和衡邵干旱走廊农业结构，在不适于耕作的地方，实施退耕还林、还草、还湖；其次要普及推广农业科学抗灾技术；积极推广应用抗旱耐旱、耐涝抗渍作物及新品种，加强耕地质量建设，增加作物的抗旱耐涝能力，大力开发、推广应用适地适业新型、安全农机具，提高农业生产效率；抓好秋冬季生产，利用秋冬季我省洪旱灾害发生机率小的优势，积极开展秋冬农业生产。
　　
　　5、坚持深化改革，推进水利可持续发展。解决复杂的水问题，不仅要靠坚实的工程基础、先进的科技支撑，更要靠健全的制度保障。抓住湖南作为全国水利综合改革试点省的机遇，全面深化水利重点领域和关键环节改革，立足湖南水利实际，不断创新体制机制。在这几年改革的基础上，继续全面深化水利改革，使政府和市场“两手”都要发力，当前要重点抓好四方面的改革。一要加快水行政体制改革。合理划分省、市、县各级水利部门事权，进一步精简和优化水行政审批，创新政府购买水利公共服务方式，建立事权清晰、权责一致、规范高效的水行政管理体系。同时健全基层水利管理体制机制，加强乡镇水利站建设，推动农民用水户协会发展，提升基层水利建设、管理和服务能力。二要推进水资源管理体制改革。落实最严格水资源管理制度，积极探索建立水权制度，大力培育水市场，加快建立节水长效机制，全面推进城乡涉水事务一体化管理，科学高效管理水资源，保障水资源可持续利用。三要深化水利工程建设和管理体制改革。坚决扭转重建轻管现象，创新水利建设管理模式，健全水利工程建设监管体系，建立健全水利工程管护制度，抓好农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点，确保水利工程建设好、管理好，长久发挥效益。四要完善水利投入稳定增长机制。改变长期以来投入资金规模不足、投入机制不健全等制约水利发展的政策短板，健全公共财政水利投入稳定增长机制，盘活水利资产，改革水利产权制度，鼓励和吸引广大群众投入、金融资本和社会资本参与水利建设和管理，满足水利可持续发展的资金需求。