政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership，简称“PPP”），是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务，以特许协议为基础，彼此之间形成的一种伙伴合作关系。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）精神，省财政厅2014年12月出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（湘财金〔2014〕49号，简称“《指导意见》”），积极推动政府与社会资本合作（PPP）模式在我省公共基础设施和公共服务领域的应用，标志着PPP模式在我省进入规范运作阶段。
　　
　　《指导意见》的主要内容包括：
　　
　　一、准确把握基本原则
　　
　　1、示范先行。通过示范项目抓样板、树标杆，以点带面，促进PPP模式的推广运用。
　　
　　2、合理定位。要牢固树立平等意识及合作观念，会同有关部门集中力量，做好政策制定、规划设计、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“推动者”和“监管者”。
　　
　　3、完善机制。从市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等方面，完善制度设计，构建适宜PPP模式发展的制度环境。
　　
　　4、稳步推进。既要积极推进，又要谨慎稳健，根据当地实际情况，制定可行的措施，选择合适的路径，确定试点的区域和行业，有序有力推行。
　　
　　二、积极推进项目试点
　　
　　1、明确试点范围。PPP模式适用于价格调整机制灵活、市场化程度较高、投资规模较大、有长期稳定需求的“使用者付费”模式项目，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性住房建设、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。
　　
　　2、开展项目示范。省财政将在市县申报项目的基础上，综合考虑项目成熟度和可示范程度等因素，在全省范围内分行业选择项目进行示范，及时总结经验，完善制度体系。
　　
　　3、建立试点项目库。省财政厅在各市县上报的PPP项目基础上，筛选建立PPP项目储备库，定期公布项目规划、准备进度、采购需求等信息。各市县财政部门要按照本地区基础设施和公用事业建设需要，兼顾资金有效配置及项目合理布局，建立本地区PPP项目库，公开市场准入和投资等方面的信息。
　　
　　三、切实履行财政管理职能
　　
　　PPP项目在前期准备、中期建设、后期运营的全过程中，涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理以及财政支出绩效评价等财政职能。《指导意见》强调，各市、县财政部门要切实履行财政管理职能。
　　
　　1、推动项目科学决策。除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值（ValueforMoney，VFM）评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行全面评估，必要时可委托专业机构进行项目评估论证，提高项目规划和决策的科学性。
　　
　　2、规范政府采购管理。要合理运用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等政府采购方式，择优选取PPP项目合作伙伴，建立完善的价格形成和调整机制，并明确政府和社会资本的权利与义务。
　　
　　3、完善项目合同管理。要督促PPP项目各参与方在平等协商、依法合规的基础上，根据PPP模式要求签订项目合作协议，确定合作各方在服务标准、价格管理、回报方式等方面的权利和责任，合理分担风险，积极探索形成标准化的PPP项目合同。
　　
　　4、加强债务风险管理。对政府付费或政府补贴的PPP项目，要从本级财力状况、收支结构、债务负担水平等方面开展财政可承受力评估。要按照政府性债务管理要求，依法严格控制政府或有债务，重点做好融资平台公司项目向PPP项目转型的风险控制工作，切实防范和控制财政风险。引导和鼓励通过PPP方式转换政府存量债务，减轻政府偿债压力。
　　
　　5、开展项目绩效评价。要完善绩效评价方法，推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制，对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合评价，评价结果向社会公示，并作为项目价格、补贴、合作期限等调整的依据。
　　
　　四、加大政策支持力度
　　
　　在充分考虑项目建造成本、运营费用、预期收益率、财政中长期承受能力等因素的基础上，《指导意见》要求，合理确定财政补贴，由“补建设”向“补运营”转变，探索建立动态补贴机制，将PPP项目财政补贴等支出按性质纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。
　　
　　省财政将联合国家开发银行等金融机构，优先支持PPP试点项目融资。对于PPP试点工作卓有成效的市县以及规范运作且具有示范效应的PPP试点项目，省财政将采取以奖代补的形式给予资金支持。对于运用PPP模式的“两供两治”项目给予财政贴息奖补资金支持。同时，省财政支持PPP项目公司利用外国政府贷款或国际金融组织资金，积极争取保险资金和全国社保基金等多渠道资金。省财政将积极探索和创新相关专项资金投入方式，对运用PPP模式的项目给予适当支持。
　　
　　财政贴息奖补PPP项目建设
　　
　　湖南省政府《关于做好2015年预算编制工作的通知》（湘政发[2014]37号），提出“省财政在分配相关专项资金时，对实施PPP模式的项目给予奖补”。近日，为贯彻落实《湖南省2014—2016年“两供两治”设施建设实施方案》（湘政办发〔2014〕75号），省财政厅、省住房和城乡建设厅近日制订出台《湖南省“两供两治”设施建设财政贴息奖补资金管理办法》，省财政在湖南省新型城镇化引导专项中设立“两供两治”设施建设财政贴息奖补资金，专项用于实施方案中运用PPP模式的“两供两治”项目的贴息和奖补。
　　
　　奖补资金分“两供两治”设施建设项目贷款贴息和绩效奖励两部分。申报“两供两治”设施建设贴息的项目须符合《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）的各项规定。贴息对象为实施方案中运用PPP模式的“两供两治”设施建设项目使用的各类银行贷款以及地方政府债券。省财政厅根据年度贴息资金预算控制指标和当年贴息资金申报情况等因素确定贴息率，但最高不超过当年中国人民银行同期贷款基准利率。单个项目每年贴息资金额度不超过300万元。
　　
　　政府和社会资本合作项目操作流程
　　
　　项目识别项目发起→项目筛选→物有所值评价→财政承受能力论证
　　
　　↓
　　
　　项目准备管理架构组建→实施方案编制→实施方案审核
　　
　　↓
　　
　　项目采购资格预审→采购文件编制→响应文件评审→谈判与合同签署
　　
　　↓
　　
　　项目执行项目公司设立→融资管理→绩效检测与支付→中期评估
　　
　　↓
　　
　　项目移交移交准备→性能测试→资产交割→绩效评估
　　
　　各地稳步推进PPP试点
　　
　　湘潭市
　　
　　边试点边总结边推进
　　
　　湘潭市采取边试点、边总结、边推进的方式，稳步推进政府和社会资本合作项目。湘潭市财政局成立了PPP试点工作领导小组，由局领导任组长，金融债务、经建、预算、法规、投资评审、绩效考核等相关科室负责人为领导小组成员，下设办公室，负责PPP项目日常工作。建立了市级PPP项目储备库，对没有纳入项目库的存量或在建项目，将不能享受优惠政策扶持。精心挑选的湘潭经济技术开发区污水处理一期工程项目顺利通过评审，列入了财政部政府和社会资本合作模式示范项目。
　　
　　长沙县
　　
　　率先发布21个PPP项目
　　
　　长沙县通过开展PPP模式探索，引入高水平的社会资本，引进国内国际先进的管理经验，帮助政府部门转变管理的理念，推动县域经济升级和民生事业发展。2014年12月6日，长沙县举办政府与社会资本合作模式示范项目推介会，在全省率先发布PPP项目21个，总投资额约408亿元，此外，县人民政府与中国中铁股份有限公司签订了战略合作协议，双方就主要城市功能区地规划和建设开展合作，共同探索健全城市土地市场运行机制中土地一级开发的有益模式。目前，长沙县已签约PPP项目共6个，总投资约196亿元。
　　
　　永兴县
　　
　　6个PPP项目成功签约
　　
　　1月20日，永兴县推介发布PPP项目12个，总投资123亿元，项目主要集中于市政基础设施、社会事业、生态环保、工业地产、文化旅游产业等与群众百姓生产生活密切相关的领域。推介会上，永兴县城南新区综合开发建设项目、城乡居民安全引供水工程项目、棚户区改造项目等6个项目成功签订合作协议。
　　
　　湘西经开区
　　
　　以PPP模式建设双河文教卫新区
　　
　　1月14日，湘西经开区与中铁城建集团就湘西经开区双河文教卫新区PPP示范项目签订战略合作协议。湘西经开区双河文教卫新区PPP示范项目系我省首批30个PPP示范项目之一,总投资约38.3亿元。项目内容主要包括武陵山大道延伸工程、自来水厂、污水处理厂、金融平台建设、棚户区改造、学校建设等，涉及基础设施、市政公用设施、金融平台、保障性住房和教育卫生事业等五大领域。
　　
　　(本版图文除署名外均由省财政厅金融债务处供稿)

[NextPage]

 　　蹄疾步稳推广PPP模式
　　
　　——省财政厅厅长郑建新答记者问
　　
　　“推广PPP模式，既要积极，又要稳妥，做到蹄疾而步稳。”近日，省财政厅党组书记、厅长郑建新就我省如何进一步推广运用政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership，简称“PPP”）答记者问。
　　
　　问：推广运用PPP模式对我省有哪些重要意义？
　　
　　郑建新：推广和运用PPP模式，是全面贯彻落实党的十八届三中全会精神，引导调动市场资源、提高公共服务效率的新路径。通过PPP模式，可以充分发挥财政资金的“撬动”作用，吸引社会资本参与我省基础设施的建设和运营，一是有利于提高全省公共产品供给效率和公共服务水平，盘活社会存量资本，激活民间资本的投资潜力，拓宽企业发展空间。二是有利于加快各级政府的职能转变，创新行政管理，增强政府的公信力和执行力，促进法治政府和服务型政府建设。三是有利于减轻财政支出压力，完善财政投入及管理方式，降低各级地方政府的债务风险。
　　
　　问：哪些项目适宜采用PPP模式运作？
　　
　　郑建新：投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，比较适合采用PPP模式。如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。
　　
　　问：政府、金融机构和企业如何参与PPP模式？
　　
　　郑建新：从政府层面来讲，要在严格界定政府和市场边界的基础上处理好政府与市场的关系。该由市场做的交给市场，该由政府管的要切实管住管好。政府要遵守市场经济的“契约精神”，严格按合同办事，在平等协商，依法合规的基础上与社会资本达成合作关系。
　　
　　从企业层面来讲，由于PPP项目的投入周期长，要从长远角度考虑投入和产出，正确处理好短期利益和长期利益的关系。企业在与政府合作过程中，要做到长短结合，利益均衡。从实践看，PPP模式不再局限于建设环节，而是贯穿项目的“全生命周期”，这就要求企业不但要有良好的建设资质，更要有过硬的运营能力。因此，企业要改变以前单打独斗的做法，实现抱团作战，发挥各自优势，提高竞争力。对于融资平台公司来说，更要抓住契机，成为公共产品和公共服务领域内PPP模式的重要参与者，实现转型升级。
　　
　　从金融机构层面来讲，既是机会也是挑战。PPP是典型的项目融资，与传统的融资方式存在本质不同。在PPP模式下，贷款偿还主要以项目未来的现金流为保障，银行对项目发起人其他资产基本没有追索权，这就需要银行业等金融机构改变“以担保锁定风险”的传统做法，积极参与PPP项目的前期论证，逐步从单纯的“资金供应商”转变为“综合服务商”，如发放贷款、提供财务咨询、发行项目收益债券、资产证券化等，提供“一揽子”融资方案。
　　
　　问：作为财政部确定的8个PPP模式试点省份之一，湖南目前采取了哪些具体措施？
　　
　　郑建新：省财政厅作为全省推广运用PPP模式的牵头单位，一是加强组织领导，设立了全国首个PPP工作领导小组，成立了政府与社会资本合作办公室；二是抓好制度设计，出台了PPP指导意见，从PPP模式适用范围、PPP项目流程、财政管理职能和政策支持力度等方面提出具体要求。三是给予政策支持，拟对实施PPP模式的项目给予财政奖补。特别对于“两供两治”领域，与省住建厅联合印发了“两供两治”设施建设财政贴息奖补办法，对运用PPP模式的两供两治项目给予贴息和奖补。四是推动示范项目建设，建立了全省PPP试点项目库（87个项目），确定了长沙、株洲、湘潭3市作为PPP试点城市，湘潭经开区污水处理一期工程项目列入了财政部首批30个PPP模式示范项目。召开PPP示范项目评审会，组织专家从采购程序、社会资本、PPP运作方式、交易结构和财政可承受能力五方面对各市县上报的50个备选项目进行评审。经专家现场打分、会后合议，共评选出长沙磁浮工程、邵阳新宁至白仓高速等我省首批示范项目30个，总投资583亿元。五是搞好宣传培训，通过开展实务培训、研讨交流、强化宣传、会议部署等，协调推进全省PPP模式试点工作。下一步，省财政将积极推进示范项目的建设，通过示范项目的规范运作，发挥以点带面的作用，不断积累经验，完善制度，促进全省PPP模式健康发展。
　　
　　（湖南日报记者 柳德新）